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18 de Outubro de 2021

Tredestinação do Imóvel Desapropriado e Suas Consequências

Cássio Furlan, Advogado
Publicado por Cássio Furlan
há 8 meses

A desapropriação é um instrumento jurídico conferido à Administração Pública, como decorrência do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, que se consubstancia no poder de a Administração Pública obter para si a propriedade particular, ainda que sem aquiescência do proprietário, nas hipóteses em que o direito fundamental à propriedade deve ser relativizado diante da utilidade pública depositado no bem particular.

A Constituição Federal assegura ao proprietário a justa e prévia indenização ao proprietário (art. 5º, XXIV), ressalvados os casos por ela mesma previstos, por exemplo, a desapropriação da propriedade rural que não esteja cumprindo a sua função social para fins de reforma agrária, que será paga mediante títulos da dívida agrária com prazo de resgate de até 20 (vinte) anos (art. 184).

Embora os pressupostos essenciais para a desapropriação sejam a supremacia do interesse público sobre o particular, o exercício do Poder de Império Estatal e a utilidade pública do bem atingido pela medida, pode acontecer de a Administração Pública alterar o motivo original que ensejou o ato e dar outra destinação ao imóvel expropriado. Em casos assim, restam as indagações: é lícito à Administração Pública conferir outro destino ao bem desapropriado? Tem o proprietário o direito de reaver o imóvel?

A discussão pode até soar incomum ou de pouca relevância prática, mas uma breve pesquisa aponta que os Tribunais Brasileiros há muito se debruçam sobre esse tema, o qual foi batizado de tredestinação. E não para por aí. Essa prática alastrou-se de tal modo a ponto da tredestinação ser classificada em lícita e ilícita, conforme a situação fática. As diferenças vão muito além da mera terminologia, visto que as consequências práticas são diametralmente opostas em cada caso, conforme veremos a seguir.

Para apresentar o conceito de tredestinação, vale socorrer-nos das precisas lições do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello:

Efetivada uma desapropriação, o Poder Público deve aplicar o bem, por tal modo adquirido, à finalidade pública que o suscitou o desencadeamento de sua força expropriatória. Não o fazendo, terá ocorrido o que se denomina "tredestinação", que o Prof. José dos Santos Carvalho Filho caracteriza como "destinação desconforme com o plano inicialmente previsto", distinguindo-a em tredestinação lícita, quando "persistindo o interesse público, o expropriante dispensa ao bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua utilização". Se o expropriante deixa de lhe atribuir uma finalidade pública, evidentemente a desapropriação terá se revelado sem razão de existir. Daí reconhecer-se ao expropriado o direito a uma satisfação jurídica pelo fato. É esta a circunstância que nos coloca diante do instituto da retrocessão (DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 916.)

Do conceito trazido, percebe-se que a destinação diversa do imóvel desapropriado pode ser válida, desde que mantido o interesse público na utilização do bem. O Superior Tribunal de Justiça possui remansosa jurisprudência aceitando esse tipo de prática pela Administração. Vale frisar: desde que a nova destinação também seja de utilidade pública.

Nessa hipótese, não pode o proprietário do imóvel desapropriado invocar o art. 519, do Código Civil para exercer o direito de retrocessão do bem, pois embora o motivo inicial tenha sido modificado, o interesse público continua presente para autorizar a expropriação, visto que "só a destinação efetiva do bem a uma finalidade que não seja de interesse público é que revela objetivamente o desvio de finalidade ensejador da retrocessão" (Desapropriação. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 278).

Trazemos à tona um caso prático julgado pelo STJ: trata-se de um Município que desapropriou um imóvel para a implantação de uma Reserva Biológica, mas que tempos depois destinou-o para a construção de um Polo Cultural. Eis um trecho do acórdão:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA MOVIDA PELA SUCESSORA DA PARTE EXPROPRIADA CONTRA O MUNICÍPIO SUCESSOR DO ESTADO EXPROPRIANTE. ALEGAÇÃO DE IRREGULAR ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO ORIGINARIAMENTE PREVISTA PARA O IMÓVEL EXPROPRIADO. FALHA NA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. LIMITES OBJETIVOS DA COISA JULGADA. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. RESERVA BIOLÓGICA. POSTERIOR MUDANÇA NO ZONEAMENTO URBANO DO MUNICÍPIO.

IMPLANTAÇÃO DE POLO DE CINE, VÍDEO E COMUNICAÇÃO. TREDESTINAÇÃO ILÍCITA NÃO CARACTERIZADA. INTERESSE PÚBLICO MANTIDO.

(...) 4. Relativamente à questão de fundo, tal como veiculada no especial ora apreciado, discute-se a existência, ou não, da alegada tredestinação ilícita de terreno desapropriado pelo então Estado da Guanabara, inicialmente para a implantação da Reserva Biológica de Jacarepaguá, mas que, quase três décadas depois, com a alteração do zoneamento urbano, foi destinado, já pelo município do Rio de Janeiro e de forma idoneamente motivada, para a criação do Polo Rio de Cine, Vídeo e Comunicação.

5. Conforme preconizado no art. 1.150 do CC/16 (atual art. 519 do CC/2002), não atendido o objetivo descrito no decreto expropriatório, constitui obrigação do Poder Público oferecer ao expropriado o direito de reaver o bem (retrocessão) ou, não sendo isso possível, de reparar os danos daí decorrentes.

6. Entretanto, pretensão desse jaez terá lugar somente quando o bem expropriado, comprovadamente, deixar de atender ao interesse público, em contexto que possa caracterizar a denominada tredestinação ilícita, esta sim geradora do direito à retrocessão ou, na sua impossibilidade, à correspondente indenização por perdas e danos em prol da parte expropriada. (...)

7. No caso em exame, embora a Municipalidade tenha redirecionado a finalidade da utilização do imóvel expropriado, em nenhum momento deixou de atender ao interesse público na nova destinação que acabou por conferir ao bem. Assim é que, ao criar o Polo Rio de Cine, Vídeo e Comunicação, o Poder Executivo buscou priorizar o interesse público, principalmente o favorável impacto econômico, social, artístico, cultural, tecnológico e turístico que adviria da implantação do polo cultural. Em situações bastante assemelhadas, o STJ já se posicionou pela não configuração da chamada tredestinação ilícita, de que são exemplos os seguintes julgados: REsp 710.065/SP, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 06/06/2005, p. 216; REsp 866.651, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 08/10/2010 e REsp 1.516.000/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJE 26/08/2016.

8. Recurso especial a que se nega provimento.

(REsp 1421618/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/ Acórdão Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/09/2017, DJe 20/11/2017)

Situação diametralmente oposta diz respeito à denominada tredestinação ilícita. Nas palavras da doutrina especializada:

Tredestinação significa destinação desconforme com o plano inicialmente previsto. A retrocessão se relaciona com a tredestinação ilícita, qual seja, aquela pela qual aquela pela qual o Estado, desistindo dos fins da desapropriação, transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua utilização. Esses aspectos denotam realmente a desistência da desapropriação. Na verdade, é fácil perceber que, se o Poder Público não utiliza o bom desapropriado para o fim a que se comprometeu à época da declaração de utilidade pública, comete fatalmente desvio de finalidade, tornando ilegítima a desapropriação. Em hipótese interessante decidida pelo Tribunal de Justiça do Paraná, foi desapropriada certa área para ampliação de distrito industrial, mas o expropriante, ao invés de implementar o fim administrativo, deu permissão provisória a que certa empresa utilizasse a área, tendo chegado ao ápice de vendê-la a terceiro. O certo é que, ao fim de quatro anos, não só não havia sido estendido o distrito industrial, como ainda a área se havia transformado em depósito de lixo, fato que evidenciava, em última análise, a desistência da desapropriação em virtude da ocorrência de fatos incompatíveis com o anterior objeto do expropriante e insofismável tredestinação ilícita. Na decisão, o Tribunal, a nosso ver irrepreensivelmente, julgou procedente a ação do ex-proprietário "para decretar a nulidade do ato de desapropriação, reintegrar os autores na posse do imóvel e condenar o réu a indenizar lucros cessantes (CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2012. p. 878.).

Nesta hipótese, o ex-proprietário pode invocar o direito de retrocessão previsto no art. 519, do Código Civil, in verbis:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

Segue um julgado do Superior Tribunal de Justiça que reconhece a tredestinação ilícita e concede ao ex-proprietário o direito de retrocessão:

ADMINISTRATIVO. RETROCESSÃO. DESTINAÇÃO DE PARTE DO IMÓVEL DESAPROPRIADO À CONSTRUÇÃO DA SEDE DA ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO ENTE EXPROPRIANTE. TREDESTINAÇÃO ILÍCITA. AUSÊNCIA DE UTILIDADE PÚBLICA. INDENIZAÇÃO POR PERDAS E DANOS.

1. A utilização de parte do imóvel desapropriado como sede da associação dos servidores do ente expropriante, reservada à recreação e lazer de seus associados, constitui tredestinação ilícita que torna cabível a retrocessão diante da ausência de utilidade pública da desapropriação.

2. Conquanto seja a retrocessão um direito real, havendo pedido alternativo de restituição do imóvel ou de indenização por perdas e danos, esta é a melhor solução nesta fase recursal, em que é inviável o conhecimento da atual situação do bem. Precedente.

3. Recurso especial provido (REsp 647.340/SC, Relator Ministro João Otávio de Noronha, Segunda Turma, DJ 29/5/2006)

A prova da tredestinação ilícita é comumente produzida através de laudo elaborado por perito nomeado pelo juiz, uma vez que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade. Mas nada impede que outros elementos sejam carreados aos autos para demonstrar o desvio de finalidade da Administração Pública.

Portanto, não é qualquer alteração no destino do imóvel desapropriado que autoriza a retrocessão ou a reparação dos danos, pois caso a utilidade pública seja mantida, embora por outro motivo, a tredestinação é válida. Recai sobre o ex-proprietário o ônus de provar que a Administração Pública procedeu com a tredestinação ilícita do bem expropriado para fins que não sejam de interesse público. Se reconhecido o desvio de finalidade, o proprietário terá o direito à retrocessão do imóvel ou à indenização por perdas e danos, caso a primeira alternativa não seja possível diante do caso concreto.

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